خبرگزاری مهر _ گروه فرهنگ: هر سال پس از تقدیم بودجه به مجلس، حرف و حدیث هایی در رسانه ها درباره تخصیص بودجه به برخی نهادهای خاص فرهنگی به راه می افتد و در نهایت به این نتیجه گیری ختم می شود که برخی از این نهادها رانتی و غیرپاسخگو و بودجه آن ها باید قطع شود. اغلب این اظهار نظرها جانب دارانه است و رنگ و بوی سیاسی به خود گرفته و تا به حال سعی نشده بدون سوگیری و منصفانه سهم فرهنگ از کل بودجه بررسی شود.

در گزارشی که در پی می آید، تلاش شده روایت جدیدی از بودجه فرهنگ کشور پیش روی مخاطب قرار گیرد.

مشروح متن گزارش مذکور به این ترتیب است:

قانون بودجه کل کشور، برنامه دخل و خرج سالانه دولت و نهادهای دریافت کننده بودجه را نشان می دهد. ارقام ذکر شده در منابع و مصارف قانون بودجه همواره یکسان است اما در طول سال ممکن است به دلایل مختلف، بخشی از منابع محقق نشود که در این حالت دولت دچار کسری منابع شده و این کسری را از طریق کاهش برخی هزینه های غیرضرور، فروش اوراق بدهی یا در نهایت استقراض از بانک مرکزی جبران می کند.

کلیات بودجه

در سند قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مصارف بودجه از چند منظر مختلف، طبقه بندی شده است. اولین طبقه بندی، طبقه بندی موضوعی است. تمامی مصارف بودجه بر حسب موضوع به امور، فصول، برنامه ها و در نهایت به خروجی های مشخصی دسته بندی می شوند.

مصارف بودجه علاوه بر طبقه بندی موضوعی، بسته به مرجع تصمیم گیرنده تخصیص بودجه به سه دسته ملی، استانی و متفرقه تقسیم می شود. بودجه ملی یا اعتبارات دستگاه های اجرایی ملی، شفاف ترین قسمت بودجه است که در آن رقم اعتبارات جاری و عمرانی هر دستگاه به طور دقیق مشخص شده است. تصمیم گیری درباره بودجه ملی بر عهده سازمان مرکزی برنامه و بودجه است.

اعتبارات استانی بخشی از اعتباراتی هستند که تخصیص آن، در اختیار شورای برنامه ریزی توسعه استان (شامل استاندار، رییس سازمان مدیریت استان و تعدادی از مدیران محلی) قرار می گیرد و این شورا درباره تخصیص منابع میان دستگاه های اجرایی تصمیم می گیرد. این بخش از بودجه نیز ساختاری شبیه ساختار بودجه متمرکز ملی دارد، اما جزییات آن مانند جزییات بودجه ملی مشخص نیست که بتوان مانند بودجه ملی تقسیم بندی دقیقی ارائه کرد.

سایر مصارف هم در دسته اعتبارات متفرقه تقسیم بندی می شود که شامل اعتبارات پیش بینی نشده، اعتبارات ردیف های موقت، اعتبارات نهادهای خاص، اعتبارات سود و کارمزد وام و اعتبارات مالی می شود. جزئیات این بخش از مصارف نیز هم چون بودجه استانی، مشخص نیست و همین مسئله جزو چالش های اساسی تحلیل بودجه و تدوین گزارش حاضر بوده است.

مصارف بودجه علاوه بر دسته بندی بر حسب مرجع تصمیم گیرنده تخصیص بودجه، با توجه به نوع مصرف در دو دسته هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای تقسیم می شود. هزینه ها شامل مصارف جاری دولت و دستگاه ها می شود که بخش عظیمی از آن حقوق و دستمزد است. تملک دارایی های سرمایه ای هم عموماً شامل هزینه های عمرانی و توسعه زیرساخت های کشور است.

هر دو دسته مصارف هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای با توجه به منبع تامین اعتبار، به سه زیردسته عمومی، اختصاصی و یارانه تفکیک می شوند. اعتبارات عمومی همان اعتبار دریافتی از
دولت است. اعتبارات اختصاصی اما از محل درآمدهای اختصاصی دستگاه ها تامین می شود. به عنوان مثال دانشگاه های علوم پزشکی از محل مداوای بیماران، درآمد اختصاصی دارند. علاوه بر این موارد، برخی دستگاه ها برای اجرای برخی برنامه های مشخص شده در بودجه، اعتبارات مشخصی از محل منابع هدفمندی یارانه ها (تبصره ۱۴) دریافت می کنند که با عنوان یارانه مشخص شده است.

بودجه فرهنگ چقدر است؟

در متن قوانین بودجه کشور، دسته بندی خاصی برای تفکیک موضوعی ردیف های بودجه وجود دارد. بر اساس این دسته بندی تمام اعتبارات تخصیص یافته در قوانین بودجه به امور ده گانه تقسیم و پس از آن هر یک از امور به فصول مختلف، هر فصل به برنامه های مختلف و در نهایت هر برنامه به خروجی های مختلفی تقسیم می شود. آنچه در دسته بندی رسمی قوانین بودجه به عنوان بودجه فرهنگی قلمداد می شود، یکی از همین امور با عنوان «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» است. زیرمجموعه های موضوعی امور «فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» که با عنوان «فصل» مشخص شده اند شامل فصول «دین و مذهب»، «ورزش و تفریحات»، «فرهنگ و هنر»، «میراث فرهنگی»،» رسانه»، «گردشگری»، «صنایع دستی» و «تحقیق و توسعه در امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» می شود. تصویر زیر، نمایی از فصول تعریف شده ذیل «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ را نشان می دهد.

دسته بندی سازمان برنامه و بودجه از بودجه فرهنگی سال ۱۴۰۰ کل کشور

با بررسی ارقام تخصیص یافته به هر یک از این فصول مشخص می شود که کل بودجه فرهنگی کشور در سال ۱۴۰۰ رقم ۲۳ هزار و ۲۴۳ میلیارد تومان است. این رقم در حدود یک درصد بودجه کل کشور است.

اما دسته بندی رسمی سازمان برنامه و بودجه از بخش فرهنگ که هر ساله در قوانین بودجه استفاده می شود به دلایل مختلف کامل نیست. اولین دلیل اینکه برخی ردیف های فرهنگی در امور غیرفرهنگی قانون بودجه است. به عنوان مثال بخش قابل توجهی از اعتبارات فرهنگی صرفاً به دلیل نظامی بودن دستگاه گیرنده اعتبار، ذیل امور دفاعی تعریف شده و در تعریف رسمی، جزء بودجه فرهنگی تلقی نمی شود. به عنوان مثال اعتبار تخصیص یافته به قرب بقیه الله، صرفاً به دلیل قرار گرفتن این نهاد ذیل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، جزو فصل دفاع قرار گرفته در حالی که ماهیت فعالیت های این سازمان کاملاً فرهنگی تعریف شده است. عامل دیگر، نبود شفافیت اعتبارات برخی حوزه های خاص و البته مهم فرهنگی (نظیر خانواده، صنایع فرهنگی و …) در دسته بندی مورد استفاده در قانون بودجه است. همچنین در برخی نهادها، تنها بخشی از بودجه تخصیصی به آن ها صرف امور فرهنگی می شود.

با توجه به علل گفته شده نمی توان این ۲۳ هزار و ۲۴۳ میلیارد تومان را به عنوان رقم بودجه فرهنگ در نظر گرفت.

چه موضوعاتی فرهنگی هستند؟

گروه سیاست پژوهی و تحلیل داده نمافر برای اولین بار در قالب گزارش «بودجه نمای فرهنگ» به بررسی بودجه فرهنگی کشور پرداخته است. در این گزارش دسته بندی جدیدی برای بودجه فرهنگ پیشنهاد شده است این دسته بندی به این شرح است:

نمافر در مقدمه گزارش خود بیان کرده به دلیل نبود ساختار طبقه بندی مشخص ملی یا بین المللی به ناچار طراحی دسته بندی جدیدی را ارائه کرده و ادامه داده است. از همین رو دسته بندی جدیدی تعریف شد که علاوه بر احصای برخی مفاهیم کلیدی فرهنگی، دامنه شمول آن صرفاً محدود به «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» به عنوان یکی از بخشهای ده گانه بودجه نبوده و از هر بخش از قانون بودجه، جزئی از آن به عنوان بودجه فرهنگی شناسایی و نمایش داده شده است. در طراحی دسته بندی موضوعی جدید، حوزه های موضوعی شناسایی و هر کدام به عنوان یک زیرموضوع مجزا تعریف شدند. پس از تعریف این زیرموضوع ها، با بررسی محتوای تمامی خروجی های قانون بودجه، این خروجی ها در یکی از این موضوعات تعریف شدند. در آخر نیز زیرموضوع هایی که بیشترین قرابت موضوعی را به هم داشتند در یک موضوع تعریف شدند.»

همان طور که اشاره شد، دامنه شمول دسته بندی فوق صرفاً محدود به «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» به عنوان یکی از بخش های ده گانه بودجه نبوده و ردیف های فرهنگی امور دیگر را هم شامل می شود. از همین رو بدیهی است ارقامی که نمافر در گزارش بودجه نما به عنوان بودجه فرهنگی ذکر کرده با ارقام مندرج در گزارش های رسمی سازمان برنامه و بودجه و دیگر دستگاه های رسمی متفاوت باشد. رقمی که در گزارش بودجه نما به عنوان کل بودجه فرهنگی به دست آمده معادل ۳۹ هزار و ۷۲ میلیارد تومان است. این رقم چیزی در حدود دو درصد بودجه کل کشور است.

چند نهاد بودجه فرهنگی می گیرند؟

یکی از دیگر از وجه های مهم بودجه این است که چه نهادهایی بودجه فرهنگی می گیرند. نمافر در گزارش تفکیک نهادی خود به این بخش هم پرداخته و نهادهای بودجه گیر فرهنگی را اینگونه دسته بندی کرده است:

رقمی که در گزارش بودجه نما به عنوان تفکیک نهادی بودجه فرهنگی به دست آمده معادل ۳۹ هزار و ۳۸۸ میلیارد تومان است. علت اختلاف رقم بودجه کل فرهنگی در نمودار تفکیک موضوعی و نمودار تفکیک نهادی، نامشخص بودن نهاد گیرنده برخی از اعتبارات و همچنین نبود برنامه مشخص برای برخی نهادها است.

در سند بودجه ۱۴۰۰ کشور، ۱۳۱ نهاد بودجه گیر فرهنگی شناسایی شده اند. ۶۳ نهاد دولتی، ۵۵ نهاد حاکمیتی و ۱۳ نهاد غیرحاکمیتی-غیر دولتی هستند. گفتنی است سه نهاد صداوسیما و نهادهای مرتبط، حوزه علمیه و نهادهای مرتبط، وزارت فرهنگ و نهادهای مرتبط افزون بر نیمی از بودجه فرهنگی کشور را به خود اختصاص داده اند.

در روش مرسوم برای دسته بندی نهادها، هویت حقوقی هر نهاد شناسایی شده و در دسته خاصی نظیر عمومی غیردولتی، سهامی عام، تعاونی، دولتی و … قرار می گیرد. نمافر با هدف ساده سازی تحلیل بودجه، از دسته بندی دیگری استفاده کرده که بر مبنای آن، هر نهاد با توجه به وابستگی بالادستی آن به سه دسته «دولتی»، «حاکمیتی» و «غیردولتی غیرحاکمیتی» تقسیم می شود. بر این اساس عنوان «حاکمیتی» برای نهادهایی استفاده شده است که مقام معظم رهبری بالاترین مقام آن را شخصاً منصوب می کنند یا در اساسنامه نهاد مربوطه به طور صریح به نقش ایشان در فرآیند انتصاب بالاترین مقام اشاره شده باشد.

همچنین عنوان «دولتی» در این دسته بندی با آنچه در ادبیات حقوق اداری شناخته می شود اندکی متفاوت بوده و صرفاً به نهادهای ذیل قوه مجریه و قوه مقننه خلاصه می شود. این در حالی است که در ادبیات حقوق اداری، قوه قضائیه و نهادهای ذیل آن هم دولتی هستند اما در گزارش حاضر به این دلیل که رئیس قوه قضائیه منصوب مستقیم رهبری است، در دسته نهادهای حاکمیتی قرار گرفته است. در نهایت سایر نهادهای ذیل قانون بودجه که مشمول هیچیک از این دو قاعده نمی شوند، در دسته «غیردولتی-غیرحاکمیتی» قرار گرفتند که به طور مثال نهاد کمیته ملی پا را المپیک از آن جمله است.

بودجه فرهنگی استان ها

پس از بررسی اعتبارات ملی فرهنگی از دو منظر نهادی و موضوعی، نوبت به بررسی آخرین بخش از بودجه فرهنگی کل کشور یعنی اعتبارات فرهنگی استانی می رسد. اختیار تخصیص اعتبارات استانی به شورای برنامه ریزی توسعه استان (شامل استاندار، رئیس سازمان مدیریت استان و تعدادی از مدیران محلی) تفویض شده است. از آنجا که توزیع اعتبارات دولتی در استان ها منوط به تصمیم شورای یاد شده است، جزئیات این بخش از مصارف بودجه در قانون مشخص نیست. از همین رو نمافر برای بررسی این بخش از بودجه، ناچار به بررسی داده های اعتبارات استانی تخصیص یافته سال ۹۹ بر اساس گزارش ارسالی سازمان برنامه و بودجه شد.

بر اساس داده های سازمان برنامه و بودجه، توزیع کل اعتبارات فرهنگی استانی در سال ۹۹ رقمی بالغ بر ۶ هزار و ۹۳۲ میلیارد تومان است. و استان خوزستان با ۶۴۳ میلیارد و ۷۰۰ میلیون تومان بیشترین سهم را از بودجه فرهنگی استانی داشته است.